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BUROCRAZIA E CLIENTELE BUROCRAZIA E CLIENTELE Un'Italia arcaica paralizza lo Stato Il fenomeno del disfacimento dello Stato nelle sue strutture portanti, da quella dell'amministrazione finanziaria, agli organismi preposti alla difesa dell'ordine pubblico, all'amministrazione della giustizia e al complesso dei servizi sociali in genere, fra i quali quelli della tutela della salute pubblica in particolare, sta sotto gli occhi di tutti. Ma. nella sostanza, questo fenomeno resta relativamente oscuro quanto alle sue origini. Una causa deve ovviamente esserci, e quella che viene spontaneamente alla mente dei più è data dal malgoverno praticato dalle maggioranze governative da trent'anni a questa parte. Ma in realtà tale malgoverno partecipa del fenomeno da spiegare più che esserne da solo una spiegazione. Se noi guardiamo alla realtà italiana in una prospettiva diversa da quelle che sono consuete nel discorso politico corrente che si svolge in termini di collaborazione oppure di conflitto di classe, sottolineando invece il fenomeno della struttura dualistica della formazione storico-sociale italiana che. accostando arcaico e moderno, dà luogo ad una serie di conseguenze particolari, anche il processo di disfacimento dello Stato comincia ad apparire meno enigmatico anzi, direi, inevitabile. * * Quale ne è la meccanica? Nelle sue linee generali essa è la seguente. I partiti politici che gestiscono la vita dello Stato in regime parlamentare, in Italia, emergono da una società civile che è quella che è. e se non ne sono, o non ne dovrebbero essere, un passivo riflesso, ne subiscono tuttavia un'influenza profonda, e soprattutto i partiti di governo impegnati ad acquistare il consenso in quella società civile e che detengono i mezzi economici per farlo. L'elemento arcaico, parafeudale, ancora presente nella società civile, avverso ai suoi settori più avanzati e moderni, come accade in tutti i Paesi a sviluppo economico improvviso e accelerato ma nello stesso tempo ritardato in rapporto ai Paesi di prima e più graduale e lenta industrializzazione, e quindi socialmente più omogenei, agisce sul sistema politico come su ogni altro settore della vita nazionale, e in un modo ben preciso. Nel caso nostro esso ne alimenta e favorisce la deformazione clientelare. Questo fatto arcinoto, e costantemente lamentato fin dalla fine del secolo scorso, fa sentire le sue conseguenze sulle strutture dello Stato soprattutto attraverso la pessima selezione del personale statale i cui criteri riflettono la natura clientelare del potere politico e risentono — ora in particolare nelle Regioni — delle pratiche messe in atto per l'acquisto del consenso tramite la manovra delle assunzioni. Dato che questo avviene in un momento in cui si accrescono grandemente le richieste sociali d'intervento dello Stato nel cuore stesso del sistema produttivo attraverso la programmazione, sempre più evidente e gravida di conseguenze negative si fa l'inadeguatezza degli apparati statali. Un'altra via. non separata dalla precedente, attraverso la quale l'Italia arcaica paralizza progressivamente le strutture dello Stato e lo porta al disfacimento è data da una prevalente cultura obsoleta di tipo umanistico-giuridico Questa subcultura è tipica della classe intermedia del tradizionale sistema parafeudale. che si è formata nei secoli parassitariamente nello spazio sociale esistente fra una proprietà vivente di rendita e una massa contadina misera e sfruttata. Una classe fortemente caratterizzata sotto questo profilo culturale e concentrata soprattutto nelle regioni meridionali. Questa cultura cui sono profondamente estranee, per antica e radicata tradizione, le prospettive del pensiero scientifico moderno e le loro applicazioni alla vita sociale, ha fortemente aumentato il suo peso relativo nel corpo della burocrazia statale, in proporzione con l'accrescimento dell'elemento meridionale proveniente da quella classe media. E' chiaro che l'incidenza crescen te di questo tipo di cultura si trova ad essere in diretto contrasto con la domanda, anch'essa sempre crescente, di competenze professionali e scientifiche nei diversi campi della vita statale, investiti dalle conseguenze dello sviluppo economico e tecnologico, di sempre nuovi e più complessi compiti, che richiedono necessariamente una tale preparazione. Alcuni dati statistici tratti da uno studio di Sabino Cassese, dal titolo Questione amministrativa e questione meridionale (Editore Giuffré. 1977). sono sotto questo profilo molto illuminanti. Nel 1900 i quadri direttivi dell'amministrazione dello Stato erano composti per il 56.75 per cento di personale proveniente da regioni settentrionali (compresa l'Emilia Romagna che Cassese assegna invece all'Italia centrale), regioni nelle quali il peso della cultura umanistico-giuridica arcaica è più lieve e le competenze di tipo scientifico moderno sono relativamente più forti, contro il 23.55 per cento di persone provenienti dalle regioni meridionali e dalle Isole, reclutate quasi esclusivamente in quei settori del ceto medio di cui si è detto, e che sono fortemente caratterizzate da un arcaico formalismo giuridico-burocratico, cui si accompagna una concezione del posto di lavoro come fonte di stipendio, favorita dalla tradizionale forma di assunzione clientelare e assistenziale, cui raramente si unisce un adeguato spirito di servizio. Nel 1961 il panorama appare profondamente mutato. Le regioni settentrionali, che fornivano il 56.75 per cento dei quadri direttivi, ne forniscono solo il 13.7 per cento e quelle meridionali passano dal 23.55 per cento al 62.67 per cento, e la tendenza si è accentuata dopo quella data accrescendo l'incidenza del fenomeno. Se si tiene conto che nel frattempo anche la domanda sociale di competenze scientifico-professionali. essenziali per la formazione di un quadro direttivo dello Stato, si è ingigantita e così pure l'esigenza di un forte spirito di servizio di fronte alla gravità e complessità dei problemi da affrontare da parte degli organismi dello Stato, è facile immaginare a che cosa tutto questo ha portato: interi settori della burocrazia statale sono giunti alla quasi totale paralisi, rendendo vani i già deboli sforzi della classe politica, soprattutto nella fase del centro-sinistra, di realizzare riforme modernizzanti nella società e negli organi dello Stato, per mancanza di strumenti amministrativi di attuazione. E' chiaro che questi organismi chiamati a operare in una situazione di gravissima emergenza, creatasi del resto in buona parte in conseguenza della loro inefficienza, si dimostrino incapaci di affrontare e di risolvere i problemi che angustiano la società italiana. Non occorre fare esempi di questa organica incapacità e dello sfacelo che ne deriva. Le cronache dei giornali ne sono piene. Quello che importa di più è di cercare di capire le ragioni strutturali di fondo, a tutti i livelli, economico, sociale, culturale e politico, per cui, questi fatti si producono. E in questa necessaria ricerca, a mio avviso, non viene solitamente dato il peso dovuto a quel fenomeno di cui dicevo all'inizio, e cioè alla struttura dualistica della società italiana, nella quale il settore sociale e cultu¬ rale arcaico, per molte e diverse vie, di cui quelle brevemente accennate sono solo alcune, tende a disintegrare i delicati equilibri in cui consiste ogni formazione storico-sociale. Per una molteplicità di ragioni, che varrebbe la pena di studiare in dettaglio, su questo aspetto cruciale della nostra vita nazionale si manifesta invece un atteggiamento di disattenzione selettiva, che tende ad escluderlo dal livello della coscienza pubblica. Fra le molte e negative conseguenze di questa disattenzione, fra l'altro, vi è l'incapacità della classe politica a prendere misure per affrontare il problema della riforma degli organi dello Stato alle radici, partendo cioè dalla fase della formazione del personale nelle scuole e dalla selezione attitudinale seria dei candidati, per portare gradatamente il livello della burocrazia statale all'altezza dei suoi compiti. In questo settore non si possono fare certamente miracoli, perché chi dovrà poi attuare quelle misure di modernizzazione sono gli stessi interessati, e ben si sa quanto sia forte la resistenza corporativa in quelle sedi e le possibilità di sabotaggi. Ma la totale cinica abulia e la passiva rassegnazione peraltro, che sembrano prevalere, non possono che accentuare il processo di disintegrazione anarchica del tessuto sociale, da cui ogni giorno di più si rischia di non poter uscire se non con soluzioni nelle quali le libertà democratiche potrebbero venire seriamente compromesse. Carlo Tullio Altan